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行政手段+市场调节:“两只手”合力降电价
2020年03月20日  
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从形式上看,市场化交易应该比行政降电价要降得多,因为它总在目录电价上再低一点。但近年来,降电价效果最大的部分却恰恰来自于行政降电价。因为市场化交易中,目前的规则无法充分真实反映供求关系,发电主体很难主动降价。即使比既定目录电价再降一定比例,也十分有限。

继国家发改委2月24日发布阶段性降低企业用电成本通知后,各地近日陆续施行降电价政策,以支持企业复工复产。对此,分析人士认为,电力行业近年来承担了明确、持续、高频的降电价任务,目前在面临经济下行压力、电力市场化建设推进的背景下,降电价空间需要深度挖掘,行政和市场手段可互补短板。

政策频出挖掘降价空间

我国的电价体系为双轨制运行,目前的电价构成大致为“电价=上网电价+输配电价+政府性基金及其他”。其中,上网电价相当于发电厂卖给电网公司的电力价格。相关政策明确,我国目前的上网电价主要实行两部制电价(包括容量电价与电量电价),容量电价由政府制定,电量电价则由市场化交易形成;输配电价用于补偿电网企业的电能传输成本;最后形成的电价即电力用户的最终用电价格。

根据用电类别,我国用户端大致分为大工业、一般工商业和居民用电。中国社会科学院财经战略研究院副研究员冯永晟分析,针对不同用户,我国的电价水平也不尽相同,其中居民用电最便宜,一般工商业电价最高。“一般工商业电价主要高在交叉补贴上。交叉补贴在于电价结构跟成本结构的不匹配。其实,居民供电除了涉及高压线路外,还要将电压层层降至可供其使用的电压等级,这就造成了居民用电所需的配电成本非常高。但为了保障居民用电,国家采取保障性措施,这部分成本就转移到了一般工商业电价中。”

但近几年,实体经济受经济下行影响,一般工商业成本负担过重,预期收益较少,基于此,国家政策逐年加码,一般工商业电价2018、2019连续两年降低10%。今年开年,受网址影响,阶段性降电价措施也频频出台。那么,降价空间主要从何而来?

根据我国电价的构成体系,湖南省能源局综合处刘晓盼向记者分析,降价空间主要从发电企业、电网公司、政府性基金及终端销售电价方面挤压。“从发电成本上,可从过剩火电、新能源逐渐平价上网等方面争取降价空间;其次,是电网企业降低的输配电价;另外,政府性基金中对于重大水利工程建设基金、可再生能源的发展基金仍具有降价空间;最后,在终端销售电价中,也可以通过调整、优化来产生降价空间。”

市场和行政手段共存

在推行电力市场建设的同时,通过行政手段挤压降价空间,是否有悖于推行电力市场化的初衷?对此,业内专家表示,市场化交易和行政手段可互补短板。

据了解,有的电力市场,尤其是集中性电力交易,以计划电量部分的目录电价为基础进行交易,交易时往往施行“比当前目录电价便宜多少”的 “差价报价”。

“从形式上看,市场化交易应该比行政降电价要降得多,因为它总在目录电价上再低一点。但近年来,降电价效果最大的部分却恰恰来自于行政降电价。因为市场化交易中,目前的规则无法充分真实反映供求关系,发电主体很难主动降价。即使比既定目录电价再降一定比例,也十分有限。”冯永晟指出。

推行市场化改革,尤其在经济下行时期,市场主体看重能否得到实实在在的降电价红利。在此背景下,最有效的降价部分又恰恰来自于行政降电价手段,这就可能造成市场主体入市交易的动摇。

“行政手段的优点是相对简单快速。”刘晓盼指出,“但其问题也就在于 ‘一刀切’。在具体实施中,不同地区、企业和市场主体的成本不同,对电价的承受能力也不同。行政手段的简单处理并不能完全传导至市场主体。”

冯永晟也认为,降电价的名义效果并不等于实体经济获得的有效支持。“电改五年来,电价名义下降3500亿,实体经济肯定得到了输血,但真实的扶持效果是否能够传递到终端用户和真正需要的产业?”

“在这方面,市场手段就可以弥补行政手段的缺陷。”刘晓盼认为,市场比行政手段更“接地气”,市场主体也可以更敏感地感知降价效果的传导。“比如一些停产减产企业,只要电价降一、两分,成本降低后,这个企业的产量可能就能立刻得到提升。”

顶层设计是增效关键

供求相对宽松时,降价空间易于压缩,但冯永晟指出,如果在经济下行时期持续降电价,而电力行业又没找到新的良性发展机制,就会对整个行业的健康发展、以及国民经济的稳定产生一定影响。

有业内专家向记者坦言,再挖降价空间要靠提升整个行业效率来支撑。他表示,我国电力行业以官方为主,不论发电企业还是电网企业,整体运营效率不高。现在要改变整个市场,就要引入有效竞争,同时强化监管。

“目前的问题是,整个行业对改革的认识没有形成统一的模式。”该专家认为,在这一轮改革中,涉及到的交易中心、增量配电、现货市场、中长期交易等板块虽然参与度火热,但板块之间并未形成合力。“目前的改革是一个探索和试错的过程,要从中慢慢找出电力体制的真正战略和调整改革方向。所以,眼下的问题不是市场本身的问题,是由于没有正确地建立市场和理解市场。”

冯永晟也认为,市场化改革应采用统一路径,建立科学合理的市场模式。“我国电力市场的现状是缺乏统一蓝图,导致不同主体进入市场无法更好地衔接。”他表示,要建立科学的市场模式,首先要完善的就是顶层设计。“要提升效率,就要把未来的市场模式、方向和路径先设置好,再稳妥引入市场竞争,这样才会有较大的效率来提升空间。”

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